Pensando Relações Governamentais – Como a Regulamentação do Lobby tem sido vista no Brasil

Há algum tempo a regulamentação do lobby tem sido objeto de importante discussão legislativa no Brasil, sendo lobby aqui entendido como o diálogo entre os setores público e privado quanto a um determinado tema em que este subsidia/influencia aquele na formulação de uma política pública ou na tomada de uma decisão. Sempre que essa pauta retorna aos holofotes, a voz corrente é que a regulamentação é necessária porque faz parte do processo democrático.

Outro argumento favorável à regulamentação do lobby é que a existência de regras traz transparência e com ela é possível controlar o exercício dos interesses, quem o faz e quais as oportunidades pleiteadas, de modo que ignorar a existência da intermediação, nestes casos, é deixar os atos à mercê dos demais atores.

O que se pretende, na verdade, é controlar essa interlocução e a influência no processo decisório, fazendo com que a atuação do lobista seja livre e democrática, pois assim concretiza-se o Estado Democrático de Direito. Não se pode perder de vista que o Estado existe para intermediar conflitos e dar respostas aos anseios da sociedade.

Assim, por ser o Estado um agente na resolução de tais demandas, a falta de regulamentação faz parecer que qualquer forma de relação com a sociedade é tida a partir do tensionamento entre ambos, atrapalhando a sedimentação das interações entre atores, governos e instituições. 

De outro lado, o administrador público, pela falta de regulamentação, submete-se à interpretação no desemprenho de suas atividades. Por isso, os conselhos de ética, ouvidorias e o controle externo no serviço público são exemplos de como a regulamentação inibe as atividades ilícitas, pois regras claras trazem balizamento para a atuação do servidor, quando essa se relaciona com o papel do Estado de intermediador de interesses. A palavra-chave é transparência.

O Ministro Sepúlveda Pertence, em palestra proferida em um seminário organizado pelo Ministério da Justiça para debater a Regulamentação do Lobby no Brasil, em 2008, já afirmava que “Em qualquer regime minimamente democrático existe o lobby e, por essa razão, toda regulamentação é inevitável”. O professor Clive Thomas, no mesmo evento, salientou que quando se fala em interação humana, temos aí o lobby, de modo que não pode ser eliminado por fazer parte do ser humano. Ressalta, ainda, que um dos maiores problemas na estruturação de uma lei de lobbyé que ela não pode ser restritiva demais para não travar o sistema. O travamento do sistema poderia comprometer a democracia. Reafirma também a importância de se implementar a lei regulamentadora do lobby, reforçando a pauta da transparência.

Há que se ressaltar um ponto importante quando se fala em regulamentação do lobby, que é o fato de a maioria daqueles que defendem a elaboração da legislação frisar a necessidade da regulamentação da atividade e não da profissão. Assim, a atividade seria considerada um “saber especializado”, uma espécie de representação técnica, e os profissionais seriam o sustentáculo da informação de um especialista que abarcaria as áreas técnica e política.

A normatização do tema, consequentemente, estaria relacionada com a capacidade de atendimentos aos objetivos de políticas públicas, com o aumento da integridade e da transparência, e maior controle sobre o comportamento ético de agentes públicos e daqueles com os quais eles devem se relacionar.

Resta claro que o processo de formulação de políticas públicas e de tomada de decisões podem ser enriquecidos com a participação de grupos de interesses na medida em que eles possuem uma bagagem prática e técnica sobre os assuntos debatidos e sua atuação decorre do direito de petição junto ao Poder Público.

O Brasil tem debatido o tema desde a década de 70, apesar de a primeira iniciativa sobre o tema ter surgido no início da década de 80, mas até o presente momento não avançou definitivamente sobre a normatização, que permanece em tramitação no Congresso.

Assim, percebe-se que cada país ou região tem seu próprio tempo e momento para normatizar o que seria a atividade de lobby, sendo que aqui ainda não achamos o momento adequado para finalmente discutirmos e resolvermos o modelo que mais se adequaria a nossa realidade e necessidade.

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Pensando Relações Governamentais – O Lobby no Direito Comparado: breve abordagem comparativa

A Regulamentação do Lobby é hoje objeto de importante discussão legislativa no Brasil. Já tendo passado por etapa semelhante, diferentes países e regiões já possuem legislação sobre o tema e podem nos auxiliar no estabelecimento de parâmetros frente às propostas que hoje tramitam no Congresso Nacional.

Nesta breve abordagem comparativa, podemos levar em conta o significado que diferentes legislações dão à ideia de “lobby”, a quem se atribui a função “lobista”, como esses profissionais se identificam entre si e como são reconhecidos pelo restante da sociedade e, claro, como se dá a fiscalização da atividade que exercem.

Os Estados Unidos são reconhecidos como o país em que a regulamentação do lobbyfoi definitivamente consagrada. Lá, a atividade pode abranger tanto os contatos de lobbye advocacypropriamente ditos quanto o conjunto das demais tarefas que podem ser exercidas pelos profissionais das Relações Governamentais.

Para a legislação americana, considera-se como “contato” a comunicação oral, escrita ou eletrônica, feita em nome de qualquer cliente que tenha o objetivo de formular, alterar, elaborar, regulamentar, ou seja, influenciar políticas, programas, bem como indicar ou confirmar pessoas em algum cargo público. Já o conceito amplo das ações de Relações Governamentais pode englobar uma diversidade tarefas ligadas ao esforço com o objetivo de dar suporte aos contatos de lobby.

A legislação americana reconhece dois tipos de lobistas: 1) os in house– aqueles que promovem os interesses de organizações ou empresas, trabalhando nelas como empregados; 2) os outside– que atuam em nome de empresas ou organizações por intermédio de contrato autorizativo. Tanto os in housequanto os outsidedevem se registrar e reportar as atividades dos que lhes remuneram. Assim, são considerados lobistas aqueles indivíduos contratados para realizar contatos de lobby, podendo ser pessoas físicas ou jurídicas.

Aqueles que atuam como lobistas devem se registrar onlineem um prazo máximo de 45 dias a contar do primeiro contato de lobby. Para as empresas, deve ser feito um registro para cada cliente. O profissional liberal deve se registrar como empresa de lobby, enquanto que as empresas ou organizações que empregam lobistas devem realizar um único registro para todos os empregados que possuírem.

A legislação prevê multa civil e sanção criminal para quem fraudar relatórios ou conjuntos documentais utilizados no exercício da atividade de lobbying. O controle e a aplicação das penalidades ficam, no Senado, a cargo do Office of Public Recordse, na Câmara, a cargo doLegislative Resource Center.

Na União Europeia, por sua vez, considera-se lobbyas atividades desenvolvidas com o objetivo de influenciar qualquer processo decisório ou formulação de políticas das instituições europeias. Assim, o lobista passa a ser qualquer entidade ou profissional, ainda que ele não represente qualquer interesse institucional ou coletivamente organizado.

O registro desses profissionais também é feito online. Possíveis penalidades relacionadas ao exercício da atividade são previstas em lei e a suspensão temporária ou a exclusão do registro são hipóteses de punição. Esses profissionais estão submetidos a um Código de Conduta que é fiscalizado pela Comissão Europeia.

Alguns outros países ou regiões também já regulamentaram o lobby. Na América Latina, o México, Chile, Argentina e Peru são exemplos. No caso do Chile, considera-se lobbya atividade, remunerada ou não, que pretenda defender, promover ou representar qualquer interesse relacionado a decisões a serem adotadas por órgãos da Administração do Estado ou pelo Congresso Nacional. Assim, lobista pode tomar a forma de pessoa física ou jurídica, nacional ou estrangeira, que realize atividades de defesa, promoção ou representação de interesses próprios ou de terceiros. Seriam considerados lobistas profissionais aqueles que atuassem habitualmente e de forma remunerada, tendo a obrigação de registrar os contatos de lobbysempre que eles fossem realizados. Tal registro deve ser feito junto ao Ministério da Justiça para atuações no âmbito do Poder Executivo (sob a fiscalização do órgão equivalente ao Ministério Público brasileiro). Para ações no Poder Legislativo, a responsabilidade pelo registro de ações de lobbyfica à cargo das Comissões de Ética da Câmara dos Deputados e do Senado chilenas (que também são responsáveis pela fiscalização da atividade em suas respectivas Casas).

Cada país ou região tem seus próprios conceitos do que seria a atividade de lobbye como regulá-la. De fato, cabe à cada sociedade encontrar os parâmetros que melhor representem seus valores. No Brasil, o tema tem passado pelas preocupações relativas ao controle da atividade e à clara diferenciação quanto ao que seria a ação legítima de Relações Governamentais, distinguindo-a da noção geral referente ao tráfico de influência entre setores público e privado corriqueiramente divulgada a cada escândalo de corrupção acompanhado pela imprensa local. Esta distinção é importante e protege a sociedade de ameaças de captura do Estado por grupos obscuros ao mesmo tempo em que fortalece a imagem do profissional de Relações Governamentais preocupado em atuar sob os mais estritos rigores da lei.

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Pensando Relações Governamentais – Regulamentação do Lobby

O Brasil, em que pese ter passado por algumas reformas no que diz respeito ao modelo de Estado, ainda não conseguiu se desvincular totalmente de um modelo Patrimonialista de sociedade. Esta herança - por intermédio do sistema de cargos comissionados, dentre outros elementos - mantém forte sua presença no atual modelo de gestão da Administração Pública.

Isso, de certa forma, repercute na atuação do Estado e em suas relações com os demais atores sociais, que veem na defesa de interesse uma forma legítima de se fazer ouvir pelos tomadores de decisão.

Tradicionalmente, olhava-se para a legislação em vigor como algo pronto, sem levar em consideração todo o seu processo de formação, de modo que essa cultura demonstrava uma falta de reconhecimento do Legislativo como instância legítima para os debates legais ao transferir para a instância jurídica o momento no qual se dava a análise da legislação, bem como a discussão sobre a formação legislativa.

Ocorre que todo o processo legislativo se inicia com a identificação de uma demanda social que necessita ser melhor tratada pelo poder público. Daí, entram em cena os mais diversos atores que pretendem se fazer ouvir. Esses interlocutores sempre existiram e a possibilidade de regulamentação da atividade do lobby no Brasil não é tão recente. Em 1990, foi apresentado, pelo então Senador Marco Maciel o Projeto de Lei n°6.132 que, em razão da polêmica e dos preconceitos em torno do tema, não avançou. Em parte, isso se deveu ao fato de a democracia brasileira ser relativamente recente, uma vez que reinstituída pela Constituição Federal de 1988.

Antes do processo constituinte de 1988, havia pouco espaço para discussões de interesse social, de modo que o lobby era exercido por aqueles que de alguma forma tinham conhecimento ou proximidade com o poder constituído. Neste sentido, o lobby institucional e o amplo exercício da prática de advocacy retomaram seu desenvolvimento justamente no momento das discussões da elaboração da nova Constituição (1986-1988), vez que vários setores aproveitaram a oportunidade para se fazer ouvir.

Há que se ressaltar que a atividade do lobby está intimamente relacionada ao modelo democrático e à sua dinâmica, de modo que foi necessária sua consolidação para que se pudesse tratar da regulamentação de tema tão importante como o da legitimação da defesa de interesses, uma vez que resta claro que essa atividade sempre esteve presente em todos os tipos de organização política dada a sua característica informativa e capacidade de criar e agir como um canal entre as diversas faces da organização política.

Somente em 2008, o Ministério da Justiça tomou a iniciativa de enfrentar o tema de modo que as discussões abrangessem as mais diversas esferas governamentais e da iniciativa privada/sociedade civil pelas modificações constantes nas relações entre público e privado. Essas modificações deixaram clara a necessidade de regulamentação da defesa de interesses como uma forma de legitimar a participação da sociedade civil no processo decisório.

Uma das maiores dificuldades quando se trata do tema é justamente saber o conceito e a finalidade do lobby no Brasil e entender a razão do porquê de ele estar associado equivocadamente a atividades ilícitas. Essa é a razão pela qual, durante muito tempo, setores relevantes da sociedade evitavam emitir opiniões sobre a regulamentação do lobby ou mesmo se identificar como "lobistas".

A retomada do tema em 2008 trouxe a ele uma visibilidade que permitiu a realização de uma ampla discussão sobre sua finalidade e limites, dissociando assim a atividade de defesa de interesses de qualquer atividade ilícita, bem como demonstrando a necessidade urgente de sua regulamentação para a consolidação, efetivação e o bom funcionamento do Estado Democrático de Direito.

A relevância do estudo anteriormente mencionado se deu pela retomada do tema, pelo levantamento minucioso de como essa regulamentação se deu em diversos países, pela análise das variadas experiências internacionais e pelo desenvolvimento de mecanismos de transparência como instrumentos capazes de controlar a atividade de intermediação de interesses e evitar novamente sua indevida associação a atividades ilícitas.

Pela carga negativa da expressão, há inclusive inúmeras sugestões de mudanças de denominação da atividade para relações governamentais ou advocacy, não havendo unanimidade na proposta. Quem defende a expressão advocacy justifica que o termo engloba as atividades de identificar, defender e promover as causas em questão, sendo, portanto, gênero do qual lobby seria espécie. Já os que defendem a expressão relações governamentais considera que a atuação estaria ligada a aplicação de técnicas de comunicação por pessoas e instituições almejando influenciar as decisões a serem tomadas pelo Governo. 

Polêmicas à parte, o que se sabe é que a alteração da nomenclatura poderia ser um facilitador para a aprovação da regulamentação no Congresso e para a sua maior aceitação por parte da sociedade.  

Aliás, um dos fatores apontados para a associação indevida entre lobby e atividades ilícitas está na falta de conhecimento da população em geral do que seja a atividade de defesa de interesses e esse é um dos principais desafios daqueles que atuam com lobby, pois a regulamentação necessita do apoio da opinião pública e essa somente virá quando não pairar dúvidas sobre quais sejam as propostas e interesses dos lobistas, aumentando, desta forma, o nível de informações disponíveis. Assim, efetivar-se-ia o modo de atuação da sociedade organizada.

Apesar de ter novamente arrefecido a discussão do tema, ele volta à baila nos dias de hoje, ficando cada vez mais claro que é uma medida de transparência e um poderoso mecanismo de combate à corrupção, vez que seu objetivo é o de refinar e aprimorar a comunicação entre os agentes públicos e a informação disponível aos envolvidos direta ou indiretamente no processo de tomada de decisão.

Atualmente, o tema está para ser analisado pelo Congresso Nacional e trataremos de seus desdobramentos no próximo artigo. 

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